谈谈近年很热门的PPP（政府和社会资本合作）模式

PPP又称PPP（Public-Private-Partnership的缩写）模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。



与BOT相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目的前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

一、PPP政策

自2013年以来，PPP相关政策密集出台：

鼓励——2014年11月

国务院发文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。



指导——2014年12月

国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生。国家发展改革委投资司委托中咨公司研究中心起草《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，用于规范和引导政府和社会资本合作(PPP)项目合同编写工作的专业指南。



金融支持——2015年3月

2015年3月，国家发改委和国家开发银行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，提出灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。



规范——2015年4月

2015年4月，中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行联合发文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令），鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，引导规范PPP的开展。



叫停——2016年9月

2016年9月，财务部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号），旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源。

92号文统一了新项目入库标准，明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库。

92号文的发布，让PPP项目在5年间（2016-2021年）被大量叫停，其中，管理库清库项目合计609个，涉及投资额6114.39亿元；储备清单清库项目总数1798个，涉及总投资额1.78万亿元（第三方机构数据，具体以财政部为准）。



财务防范——2018年3月

财务部发布《规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，通知旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。



清理整顿——2018年4月

财务部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，对政府和社会资本合作（PPP）示范项目进行清理整顿。



实施规范——2019年3月

财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“财金（2019）10号文”），它作为财金[2018]54号文《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》的配套文件，特别针对PPP项目运营过程中存在的超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等突出问题，旨在严格规范PPP项目带来的地方政府隐性债务风险，进一步厘清政府与社会资本的合作模式，规范PPP项目的运作，补齐基础设施短板。

财金（2019）10号文明确了项目原则上合作期限不低于10年，消除了实务操作中存在关于合作期限的争议，并在规范操作的PPP项目要求下再次强调了按规定履行物有所值评价、财政承受能力论程序。



项目绩效管理——2020年3月

2020年3月16日，财政部发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，该操作指引明确适用于政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等所有PPP项目。项目实施机构是编制PPP项目绩效目标与绩效指标的责任主体，相关材料需报项目所属行业主管部门、财政部门审核。PPP项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标，应当符合smart系统，目标应当具体、可衡量、可实现。



政策回暖——2022年11月

财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），除了重申以往政策要求，针对近年PPP领域出现的新的涉嫌违规问题，又明确了管理要求，堵上了漏洞，更有利于我国PPP高质量可持续发展。



二、PPP模式优势

政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过"使用者付费"及必要的"政府付费"获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。



1.PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值：PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。

2.PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上：传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在PPP模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。

3.PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源：PPP模式下，项目融资更多地由私营机构完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP模式可以为政府提供表外融资。

4.PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性：一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面，由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整的影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期。

5.PPP模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善：一方面，参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，PPP模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩。

三、PPP模式项目实践

自贡市富荣产城融合带基础设施建设项目C、D段工程位于四川省自贡市，起于成佳航空产业园区，终于东环线交叉口，道路等级为城市主干路，路线全长24.6公里，总投资约85.55亿元。



本项目属于道路提升改造工程，提升改造后道路性质由通过性交通为主的公路转变为服务城市 功能地块和连接产业走廊的城市主干路。道路红线宽度为97米，主要建设内容包含道路工程、桥梁工程、生态修复、综合管廊等，其中道路 100万㎡ 、跨线桥梁5座、人行地下通道30座、排水管网100km、分离式立体交叉11座、全互通立体交叉2座、综合管廊11km、公交车站60 座、驿站厕所30座、骑游绿道50km、生态修复220万㎡。

项目BIM应用由自贡市城市规划设计研究院和广州君和信息技术有限公司共同参与。

本项目采用ppp模式，属于旧城区道路改扩建项目，由于社会环境、周边交通环境、相邻项目建设时序的综合影响，存在较多敏感时点、部位，协调沟通难度大，BIM攻克此类问题为类似工程积累经验，具有指导性。

项目详情：自贡市富荣产城融合带基础设施建设项目